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在过去的一年里，美国半导体、电动汽车和电池制造业的私营部门投资预期达到2000亿美元。

在重塑供应链的问题上，美国不再以促进所有制造业工作岗位回流为目标，而是“备份”战略竞争对手的产业链。

本届政府回归供应链的重点突出了军工、公共卫生、能源等关键领域。半导体、医疗、新能源材料是最迫切的目标。

美国政府将发布关于“购买美国货”的新规定，并创建一份新的关键国内产品清单。清单上的产品将获得特别补贴，以刺激国内生产。

文|李启芳

最近，白宫宣布了一项计划，要在2022年振兴美国制造业，确保关键供应链的安全。该计划概述了拜登政府过去一年在供应链安全方面采取的主要行动，并为未来支持国内生产和提高供应链灵活性提供了全面的建议。除主要规划文件外，美国7个部门还公布了能源、交通、农产品、公共卫生和生物、信息和通信、国防工业等6大行业的供应链报告。

这表明拜登政府已经进入重塑美国产业链的第二阶段——从应对短期风险到增强长期灵活性和安全性。这一重大转折将对美国经济和世界经济产生长期而深远的影响。

重塑供应链1.0:解决短期风险

美国对供应链安全的担忧始于奥巴马政府时期。

2011年东日本大地震后，全球汽车和半导体供应链遭受重大冲击，让美国意识到完全基于全球化的供应链并不安全可靠。2012年，奥巴马政府发布《全球供应链安全国家战略》，首次提出供应链柔性概念，将供应链安全作为美国国家经济和安全的核心利益之一。但随着危机的迅速解除和对美国影响的有限，这一策略的热度迅速消散。后来，奥巴马试图将这一战略纳入跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)。

特朗普上台后，政府全面搁置上述自由贸易谈判和供应链安全战略，试图通过“贸易战”迫使美国企业将产业链迁回中国，以实现其所谓的“美国制造”目标。

这种策略的实际效果与预期大相径庭。特别是特朗普政府的加征关税给美国国内制造业带来了巨大的问题。“贸易战”的结果，首先是杀敌一千自损八百。例如，美国因对外国钢铝加征关税而遭到报复后，主要向欧洲市场出口高质量原钢的美国“铁锈地带”钢厂受到的打击最大。“贸易战”也让美国所依赖的全球供应链变得更加脆弱。受“贸易战”影响的美国企业倾向于提高供应链流通效率，减少库存，压缩部分面临加征关税地区的产能。这使得供应链无法应对突发情况的冲击，尤其是半导体、汽车、新能源等产业链长、流程复杂的行业。

2020年以来，美国遭遇了四次重大突发事件:一是新冠肺炎疫情肆虐。多国采取措施“封国”，给全球贸易带来极大干扰，疫情凸显美国与西方医疗用品产业链的脆弱性。二是2021年3月苏伊士运河搁浅。这场危机影响了全球超过10%的航运，造成了数百亿美元的经济损失，并中断了美国和西方市场许多商品的运输。三是2021年将持续一整年的“芯片危机”。这场危机是由美国对中国的技术打压、新冠肺炎疫情、汽车产业转型等原因造成的，对全球汽车产业影响很大。在这场危机中，美国遭遇了长达一年的“车荒”，推高了二手车价格和整体通胀。第四，2021年下半年港口拥堵危机。危机影响了美国主要消费旺季的供应，给美国经济和就业带来了极大的干扰。这些重大突发事件使得美国政府和民众再次将注意力转向供应链安全。

美国政权更迭后，拜登政府基本延续了奥巴马政府的供应链安全战略意识。

2021年，拜登政府在100天内完成了对半导体、稀土、电动汽车大容量电池和药品四大关键产品供应链的全面审查，并成立了首个供应链中断特别工作组；一年之内，美国最大的两个港口洛杉矶港和长滩港的集装箱积压量减少了70%左右，美国港口的货物运输量创历史新高。在美国政府的大力推动下，过去一年美国私营部门在半导体、电动汽车和电池制造业的预期投资达到2000亿美元。2021年，美国制造业创造了36.7万个就业岗位，为30年来最高，制造业产值占GDP的比重回到了疫情爆发前的水平。

从2021年拜登政府在供应链安全方面采取的主要行动可以看出，这些措施大多是为了解决短期和阶段性风险，以恢复经济和促进就业。

2022年1月13日，一名工人在美国弗吉尼亚州费尔法克斯运送货物。新华社/法新

重塑供应链2.0:关注长期弹性

根据最新的振兴美国制造业和确保关键供应链安全的计划以及六大行业的供应链报告，拜登政府提出了一个更加雄心勃勃的计划，旨在建立一个具有长期灵活性的关键供应链，并使供应链灵活性成为国家经济和安全的重要组成部分。

重塑美国供应链的蓝图包括三个要点:

首先是确保资金支持。

美国政府希望推动其半导体、生物技术和生物医药、可再生能源和储能等产品占领全球市场。要求进出口银行、财政部和小企业管理局通过出口信贷和基金投资为相关企业，特别是中小企业提供融资支持。拟减少对稀土等其他国家关键矿产资源的依赖，提供4400万美元增加关键稀土供应，支持清洁能源转型。对于货物运输业，美国将进一步加大投资，交通部将与各州合作，推出4.5亿美元的拨款计划，用于港口基础设施建设和其他补贴计划，资助重要的交通基础设施项目。

二是强化产业支撑。

美国提出将通过举办制造业圆桌会议和创业博览会来推动科技创新，使美国保持全球科技领先地位。美国政府将发布关于“购买美国货”的新规定，并创建一份新的关键国内产品清单。清单上的产品将获得特别补贴，以刺激国内生产。拜登将制定重点矿产和清洁能源战略，提高铜、镍、锂、钴和国内稀土矿产的加工能力，减少对中国、澳大利亚等国的依赖。能源部将成立新的制造业和能源供应链办公室，大力发展国内太阳能产业，增加电动汽车电池产量，加快脱碳转型。

三是加强国际合作。

拜登政府将联系盟友和贸易伙伴，建立全球统一标准，共同应对供应链的挑战，恢复美国在供应链中的全球领先地位。2022年，拜登政府将主办一次关于全球供应链灵活性的部长级会议。拜登还将加强与加拿大和墨西哥的供应链合作。美国和墨西哥将发布一份涉及跨境供应链和应急程序的关键部门联合名单，以解决供应链瓶颈。美墨加自贸协定也将按照这一目标推进后续谈判。

目前，拜登政府不仅基本延续了奥巴马政府对供应链安全的战略认识，还赋予了新的核心内涵。

第一，重点防范战略竞争对手。

与2012年的战略不同，拜登的执政重点不再是防止重大突发事件干扰美国全球供应链，而是防止战略竞争对手利用美国供应链的短板施压。因此，美国在重塑供应链时，不再以促进所有制造业工作岗位回流为目标，而是“备份”战略竞争对手的产业链。

二是确保难以快速替代的重点军事和民生领域。

与特朗普时代不同的是，拜登政府不再以能否创造大量就业或从根本上改变美国的对外依赖来衡量供应链的好坏。本届政府的退货供应链重点突出了军工、公共卫生、能源等关键领域。，尤其是一些需要几年时间建厂，投资规模较大的行业。半导体、医疗卫生、新能源材料是最迫切的目标。拜登政府希望在他的任期内看到这些行业的回归和当地投资的早期成果。相反，美国虽然在一些低端制造业和消费品领域高度依赖外国，但并没有被拜登政府列为优先回归对象。

第三，本地支持和外部替代共同作用。

拜登抛弃了特朗普“美国第一”的理念，不再强调供应链替代完全取决于美国。除了大陆，美国正在推动北美自由贸易区，即美日印澳四国机制，在重塑供应链方面发挥更大的作用。例如，澳大利亚和加拿大将成为美国在稀土产业链上最重要的外部合作伙伴，而墨西哥将承接更多的加工制造、医疗保健等劳动密集型产业。相比美国，加拿大在新能源领域有更积极的政府补贴和扶持政策，这些政策红利也可以为美国所用。

第四，产业引导和市场竞争齐头并进。

拜登政府也改变了特朗普时代严重依赖行政干预的单边做法。拜登政府上台以来，多次召集美国企业高管，商讨重塑供应链的折中办法。拜登没有放弃行政干预。例如，它要求西方半导体公司提供信息，并帮助美国商务部建立“预警系统”，但它没有强迫公司尽快在美国投资建厂或威胁将其排除在美国政府采购之外。这一战略的主要目的是加强供应链回流过程中的市场竞争，提升美国制造业的全球竞争力。

面临多重制约

拜登重塑供应链的计划公布后，社会各界反应积极。美国进出口银行董事会宣布，今年将投票决定为美国半导体、生物技术和生物医药产品制造商以及可再生能源公司提供融资。美国商会和美国航空航天工业协会相继发表声明，认可拜登政府对供应链安全的重视，支持政府提高供应链灵活性的计划和政策，并承诺采取行动解决企业和行业供应链中的关键问题。此前，英特尔宣布计划投资200亿美元在俄亥俄州建设至少两家芯片制造厂，并表示未来10年投资规模可能达到1000亿美元，使芯片制造厂数量达到8家，建成“地球上最大的芯片制造基地”。

然而，该计划也存在一些问题。

首先，规划中的很多关键政策都有赖于立法支持。在中国，半导体生产的整体扩张取决于参议院和众议院能否调和2022年《美国制造机会创造和技术卓越及经济实力法案》(又称《美国竞争法》)和2021年《美国创新和竞争法》之间的差异。这两项法案都要求500多亿美元支持半导体的研究和生产，2000多亿美元用于未来关键技术领域的发展。然而，两个法案在普惠制的国家标准和《为美国半导体制造业创造优惠激励法案》规定的资金限制方面存在差异。在国际层面，美国政府希望美欧贸易和技术委员会(TTC)和印太经济框架取得切实成果，但前者进展缓慢，而后者的细节尚未确定。

其次，美国政府致力于引导关键供应链的回归，提振国内制造业的态度，或者让合作伙伴和盟友担心美国会转向保护主义，使贸易合作复杂化，并可能违反世界贸易组织的规则。

最后，该计划低估了稀土和半导体领域全球产业链的复杂性。比如美国的变压器用外国的钢材可以让自己在国际上更有竞争力，但是单纯追求国产可能会适得其反。

(作者单位:中国现代国际关系研究院美国研究所)■